作者简介：麻宝斌，仇赟，吉林大学行政学院(长春 130012)

　　内容提要：民主推荐制度是中国共产党对“委任制”干部选拔任用方式的创新发展和重大贡献。在民主推荐制度的发展过程中，“简单以票取人”和“拉票不正之风”始终是影响和制约其制度效用的两大负面因素，且相互交织、互动影响。民主推荐制度经历了理想与现实的冲突、实然与应然的对抗、起点与过程的扭曲，最终得到改革完善和调适修正，展示了中国共产党自我完善的能力。本文从制度的起源、制度的背离、制度的调适、制度的前景四个层面，立足政治学视角历史地、系统地、深入地分析民主推荐制度，努力剥离附加在制度之外的“不可承受之重”，以期更好地发挥制度效用。

　　关 键 词：民主推荐/程序正义/制度/唯票取人/拉票治理

　　标题注释：本文为国家社会科学基金重大项目“我国社会公平正义现状测评与改善对策研究”(12&ZD060)的研究成果；吉林大学国家治理协同创新中心成果。

　　民主推荐制度作为中国党政领导干部选拔任用工作的一项重要制度创新，是党的群众路线在干部工作中的创造性运用，是落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权、监督权的重要方式，对于克服在少数人中选人、靠少数人选人的局限，实现拓宽选人用人视野，减少选人用人失察失误具有重要意义。2016年是“民主推荐”一词正式进入党内文件的第30个年头。在这一时间节点上，回望民主推荐制度的孕育、产生、发展、改革、完善全过程具有重大的时代意义，尤其是从政治学视角对民主推荐制度变迁中的积极因素、负面因素进行深入分析，并系统总结制度背离和调适的经验教训，对于党的制度建设和深化改革具有借鉴意义。

　　一、民主推荐制度的起源

　　一般认为，中国党政领导干部选拔任用中的民主推荐制度是在党的十一届三中全会以后建立和逐渐发展起来的。

　　从时代背景看，党的十一届三中全会重新确立党的路线方针政策之后，当时一个比较紧迫的任务就是选拔和使用实现四个现代化急需的年轻干部和人才。邓小平指出：“现在我们国家面临的一个严重问题，不是四个现代化的路线、方针对不对，而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。”他认为“现在我们搞四个现代化，急需培养、选拔一大批合格的人才。这是一个新课题，也是对老同志和高级干部提出的一个责任，就是要认真选好接班人。”①1979年以来，邓小平在多个场合要求老干部、高级干部亲自负责、按照标准选拔接班人②。1979年10月召开的全国组织工作会议，也把“解决接班人问题，是一个战略任务”③提出来。1980年5月，中组部召开选拔优秀中青年干部工作座谈会，提出“选拔年富力强干部的进度必须加快”。但这一过程并不顺利。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议上讲话指出：“目前的问题是，现行的组织制度和为数不少的干部的思想方法，不利于选拔和使用四个现代化所急需的人才。”“不少同志只是看到周围熟悉的一点人，总在原来的一些人中打圈子，不会深入到群众中选拔人才，这也是一种官僚主义。”他发现“有些企业和单位，群众自己选举出的干部，一些毛遂自荐、自告奋勇担任负责工作的干部，很快就作出了成绩，比单是从上面指定的干部合适得多。”他进一步分析指出“只要经过周密的调查研究，广泛听取群众意见，就完全有把握把大批优秀的中青年干部提拔起来”“采取从上看和从下看相结合的办法，是应该可以选好选准的。”④这种“从上看和从下看相结合的办法”，就是“把坚持党管干部的原则同坚持干部工作走群众路线结合起来”的办法。应该说，邓小平同志在全党提出了选拔接班人的形势任务以及关于“采取从上看和从下看相结合的办法”选拔优秀中青年干部等重要论述，为民主推荐制度的产生指明了政治方向、提供了政治动力。

　　从制度变迁看，民主推荐制度的产生和发展带有鲜明的强制性的特征。就实践而言，1980年12月，中组部印发《关于转发〈关于用民意调查推动厂矿企业“三位一体”调整领导班子情况的报告〉的通知》，推广了中组部牵头实施的“根据群众推荐、组织考察、上级批准”的方式推荐优秀中青年干部的做法⑤。同时，基层单位也积极探索“群众推荐”的选拔方式⑥。1983年，中央组织部制定的《关于领导班子“四化”建设的八年规划》提出，“选拔优秀中青年干部必须充分走群众路线，实行群众推荐、组织考察、党委集体讨论审定的三结合制度”。同年，中央组织部制定的《关于改革干部管理体制若干问题的规定》提出，“今后提拔干部，必须坚持群众推荐或民意测验，干部管理部门考察，党委集体讨论决定的制度”。文件中的“群众推荐”“民意测验”就是民主推荐制度的雏形。“民主推荐”一词，首次正式作为干部选拔任用程序的名称出现在中央文件中，是1986年1月中央印发的《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》⑦。《通知》规定“选拔任用各级领导干部，都应先在本人所在单位干部和群众中进行民意测验或民主推荐，或者由上级派人下去广泛听取群众意见。”至此，民主推荐制度以党内文件的形式正式被确定下来。民主推荐制度以党内法规的形式被正式确立，是1995年中央颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。需要阐明的是，从1995年的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，到2002年的《党政领导干部选拔任用工作条例》，再到2014年的《党政领导干部选拔任用工作条例》，都对民主推荐制度进行了专章规定。1995年2月9日颁布的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》以第三章共七条篇幅规定了民主推荐制度，并明确提出“选拔任用党政领导干部，应当经过民主推荐提出考察对象。”2002年7月9日，中共中央修订并颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，以第三章共十条的篇幅，对民主推荐制度作了具体规定，并明确指出“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐提出考察对象”。从“应当”到“必须”的变化，表明了民主推荐制度的刚性要求在强化。2014年1月14日，中共中央再次修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，以第四章共九条的篇幅规范民主推荐制度，同样规定“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐。”民主推荐制度作为干部选拔任用工作的必经程序得到进一步巩固和确立。

　　从设计初衷看，民主推荐制度的主要目的有两条：一是在干部选拔任用过程中坚持走群众路线；二是使选拔出的干部体现群众公认。第一条是党的路线方针要求，第二条是党的干部标准要求。客观地讲，各级干部处于各种复杂而具体的环境中，干部的工作能力、作风担当包括优点和不足，与其深入接触干部群众看得最真切，了解最全面，也更有发言权，广大群众天然具有了解干部、评价干部的条件优势。1945年，中共七大《关于修改党章的报告》中，就明确提出：“必须由群众、由被领导者来考察领导者。”通过民主推荐的程序设计，就是要广泛倾听民声民意、集中民心民智，真正把群众“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“满意不满意”作为干部选拔任用工作的基础，使党的群众路线在新时期干部选拔任用工作中得到体现。民主推荐制度是对“委任制”干部选拔方式的丰富和发展，它嵌入了民主基因，强化了制度约束，提高了合法效力。“委任实际上可以界定为一个政治上的权威指定某人担任某一负有责任的职位的一种权力和公认的权利”“权威的选择是任意的，其基础是信任、忠诚和政治上的亲密关系，而不是被选择者的能力和技巧”⑧。中国共产党创造了干部考察制度来甄别干部的政治忠诚和专业能力，在此基础上又探索了民主推荐制度，以落实和体现民主集中制的组织原则，并作为干部考察的前置程序与其对接。1995年《干部任用暂行条例》规定“确定考察对象时，要把民主推荐的结果作为重要依据之一。”2002年《干部任用条例》规定“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一。”同时新规定“民主推荐的结果在一年内有效。”强调时效性是“凡提拔必推荐”的具体化要求。从“要”到“应当”的用词变化，也表明了从一般倡导性的软要求到一般原则性的偏硬要求的转向。

　　回顾整个过程，从原则性要求到具体化规定，从党内文件到党内法规，从应当程序到必经程序，民主推荐制度的确立逐步进入强制性制度变迁的轨道，强化了路径依赖。具体实践中正确运用民主推荐程序，对于拓宽选人视野，克服在少数人中选人、靠少数人选人的局限性；对于准确识别干部，减少用人失察失误；对于提高选人用人质量，使优秀人才脱颖而出；对于加强群众对干部工作的监督，防止和克服用人上的不正之风，发挥着不可替代的促进和保证作用。但是，民主推荐的发展中也充满了“隐忧”和“隐患”。