郑秉文：新建机构运营地方社保资金

　　韩言铭

　　社保基金在香港股市的良好收益让讨论颇多的地方社保基金入市话题再次提上议程。

　　公众讨论的焦点集中在养老金应不应该入市、怎么入市等核心问题上，中国社会科学研究院世界社保研究中心主任郑秉文认为，养老金入市绝不是为了“救市”，养老金与资本市场应相辅相成。郑秉文告诉《中国经营报》记者，决策层目前已达成中央统一集中投资运营的共识，将成立一个隶属国务院的事业单位负责具体投资事宜。不过，这一议题还处于讨论阶段。

　　投资行动刻不容缓

　　《中国经营报》：日前，社保基金在香港市场分别减持了中国工商银行和中国银行的股票，账面收益颇丰，这更加助推了地方社保基金入市的呼声。有市场人士认为社保基金投资资本市场是为了“救市”，在目前国内资本市场还不成熟的情况下，社保基金该不该进入呢？

　　郑秉文：中国资本市场不成熟的原因之一主要是缺少机构投资者，而最好的机构投资者就是养老金基金。这两者互为条件、互为前提。为什么养老基金就不能先行一步？事实上，养老基金很难等到资本市场完全发展成熟稳定后再入市，而它的进入可以形成倒逼机制，促进资本市场的改革。

　　1992年至1994年美国社保顾问委员会曾做过一个研究，他们从近200年股市发展历史中选取任意的30年为标尺，发现其平均收益率都在7%以上。

　　最近看到一个数据，加拿大养老基金在2010年之前35年平均获得6%的真实收益率（剔除通货膨胀）。股票贵在长期持有，由于我国社保基金投资股市都是长期持有，基本可以保证长期的收益。就算目前有亏损只要不退出也只是浮亏，而现在这样不投资的亏损却是实实在在的。而且在2020年之前，这些养老基金是不会动用的，可以做一个长达8年的投资规划。

　　《中国经营报》：公众担忧的还是社保基金如何才能够保值增值，你有什么好的措施可以让地方社保基金入市后良好运营？

　　郑秉文：我不但赞成社保基金入市并积极倡导、推动。有一组数据，2001年到2009年我国社保五险基金(养老、医疗、失业、工伤和生育)规模增长惊人，9年间增加了12倍，2009年年底达到近2万亿元(1.96万亿元)。但是，它的投资收益率还不到2%，没有跑赢2.2%的CPI(2000~2008年)，处于贬值状态，且规模越大，贬值风险越大。目前社保五险基金的投资渠道只有存银行和买国债，几乎是世界上收益率最低的。而此前全国社保基金理事会公布的10年平均收益率为9.17%，如果以此为参照，剔除基本社保五险基金2%的名义收益率之后，养老保险基金的利息损失高达6000亿~7000亿元，相当于抵消了同期财政对养老保险制度的所有补贴。

　　2011年，社保五险基金总收入2.37万亿元，比上年增长26%。随着五险基金规模的不断膨胀，未来收益率损失将更大。为此，我在前年提出社保基金投资三步改革方案。领导作了批示，在去年下半年达成了共识，由中央统一集中管理，成立一个新的机构。据我所知，这个机构将会是隶属国务院的事业单位，由人保部和财政部共同负责管理。

　　新机构运作地方社保

　　《中国经营报》：社保基金已经有了全国社保基金理事会，为什么还要新成立一个机构？这个机构如何运作？

　　郑秉文：社会上很多人对于全国社保基金和五个险种社保基金不甚了解，混淆在一起。社保五险基金是“现收现付”制下的养老金余额，全国社保基金主要来自财政转移支付，两者的风险容忍度是不同的。社保五险基金的风险承受能力要低一些，而流动性要高一些，所以对于它们的受托人应该有所区别。

　　从大方向上讲，这个新成立的机构和全国社保基金理事会运作模式、投资范围将类似。从某种意义上说，也形成两者之间的竞争态势。作为地方社保基金的受托人，新机构将会自营一部分资金，更多的像权益类资产投资交由其他专业机构运营。投资范围包括现金资产、债券、股票、房地产、商品期货、非上市股权、PE基金等等，股票只是一部分，不会超过全国社会保障基金投资股市比例的40%，而且是世界范围内投资。

　　《中国经营报》：对于养老金这样的大机构投资者，市场都很关注。全国社保和地方养老金进出市场会否放大市场的波动？应该如何减少这种波动？

　　郑秉文：的确是这样，像全国社保基金在香港的减持行为连我们学者都关注到了。大机构的一举一动都会引起市场的反应，甚至是一些中小投资者的跟风。实际上，据我了解，全国社保基金理事会是完全市场化的行为，没有特殊信息渠道，也没特殊的市场地位，就是一个遵守市场规则的机构投资者而已。但是，像这样的大机构，可以建立新闻发言人制度，向社会解释它的投资行为，增加透明度。或者是建立起每月的投资信息披露制度。

　　制度改革是关键

　　《中国经营报》：针对地方社保基金的管理，也有专家建议地方与中央四六比分开负责投资管理。为什么你坚决反对？

　　郑秉文：仅从社会保险基金投资体制上讲，世界各国养老金的管理模式可分为三种：中央实行统一管理统一运营；统一管理分开运营，交给几家有资质的机构运营；分散管理由参保人进行选择。最早在2005年原劳动与社保部在大连召开的投资体制改革会议上就有人提出由省级政府作为投资个体，建议采取分散投资的模式。我参加了那个会议，并对此坚决反对。原因很多，简单地讲，在国内统筹层次十分低下的条件下，国内真正实现省级统筹的只有北京、上海等少数几个省市。全国有2000多个统筹单位，多属于市县一级，在行政上“分割”了保险基金，集中度难以提高。如此众多的“属地化”管理基金池不可能建立起良好的法人治理结构，一旦放开，势必充斥投资风险，后果难以想象。

　　但是，如果将集中度提高到全国层面，地方积极性必然受到极大影响，不利于社保制度的长期建设。如何将统筹管理层次如此之低的众多基金池集中起来，同时又不影响地方积极性，是我国社保五险基金投资体制改革的关键。

　　我的建议是，组建全国养老保险基金投资管理机构，通过该机构对地方统筹单位公开承诺保底收益，吸纳各地社会基金对其实行一揽子投资。这是一个带有储蓄性质的“半交易半行政”的投资体制，为实行中央政府统一投资体制创造条件。

　　《中国经营报》：我国进入老龄化加速阶段，养老金缺口越来越大，对于未来我国的社保体系有哪些建议？

　　郑秉文：组建全国统一的新投资机构是我当初提出建议中“三步走”改革路线的第二步。第三步就是“深化改革阶段”，对制度结构进行改革。因为目前的养老保险制度存在严重的结构性问题：在目前制度结构下，1.9万亿元资产在贬值，而1.9万亿元空账却无钱去做实。贬值与空账同时存在的悖论告诉我们，我国的养老保险制度必须从制度结构的层面进行改革才能彻底解决。我说的第一步，实际就是当年就可以动起来，满足全部养老基金的需要，发行特种国债，将收益率降到最低，然后利用这点时间实施第二步，即建立一个统一的投资机构。目前看，这两步都需要时间，等于1.9万亿元放在那里听任贬值的风险。就是说第一步没走，第二步又需要时间整合，等于又回到了原点。

　　在第三步即“深化改革阶段”，我们要解决的根本问题就是将第二步变通得来的外生性的基金，变为内生性的驱动，真正实现资金流的国家层次的统筹管理。这一关我们必须要过。否则，统筹水平低下将派生出许多意想不到的困难。

　　比如，便携性差，异地难以转移接续；“碎片化”难以克服，待遇水平相互攀比，造成严重的制度不公；投资管理体制混乱，潜在风险暗流涌动；财政补贴无效率，福利损失巨大等等。

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　　“政府控制型”社保基金入市的十条经验

　　第一，凡是收益率比较好的，大多是以购买政府债券为主或几乎全部用于购买政府债券的国家（例如马来西亚），而用于购买股票的比例很小或几乎没有；凡是投资于股票的，收益率都不尽理想，购买比例越大，收益率越低（例如肯尼亚）。

　　第二，严格控制“社会投资”的比重，这几乎已经成为所有发达国家和发展中国家投资教训的一个铁律。过度的“社会投资”必然造成较差的资产流动性，“社会投资”比例越少，收益率一般来说就越高一些，后遗症也就越少一些，甚至日本和韩国等其他OECD（经济合作与发展组织）国家也为人们显示了这样的经验教训。

　　第三，在“社会投资”中，关于不动产等其他涉及到资本市场相关法律法规的改革必须要与之相配套进行，尤其要注意对房地产产权制度的改革。

　　第四，社保基金进入资本市场对其发育与发展具有正面的促进作用，它无疑有利于资本市场的进一步完善和成熟。但同时，人们不可对此寄予过高的期望，拔苗助长只能适得其反。在资本市场与养老基金这对关系中，他们之间的关系更多地是互依互存、各为前提、相伴相随、互为促进。

　　第五，从外部条件上看，资本市场的进一步完善与发展在相当程度上是“政府控制型”社保基金投资多元化成功与否的一个重要外部条件。金融部门的改革与发展跟不上，金融产品匮乏，社保基金投资的多元化改革就无从谈起，进入资本市场就会存在很大的潜在风险，甚至连银行存款也将受到一定的威胁。

　　第六，从内部条件上看，即使社保制度的结构是DC型积累制（完全积累制），但如果外部条件不成熟，投资多元化的策略也大多会成为一个“败笔”。

　　第七，社会养老制度要走“多支柱”的道路，社会福利总体制度框架及其资金来源与管理要一揽子予以设计，但这并不意味着或等于将之完全装在“一个篮子”里。

　　第八，正如在研究社保基金能否多元化投资这个问题时不能就社保基金论社保基金，因为决定其能否入市和如何入市的一个重要因素决定于其社保基金的属性问题，而社保基金的属性又取决于其社保制度的性质。同样，人们在分析社保基金多元化投资的可能性问题及其业绩表现时必须考虑到外部的宏观经济环境对其可能产生的潜在负面影响，例如较高的通胀率、较高的储蓄率、可能对机构投资者产生较大影响的证券市场建章立制的目标取向和预期，甚至一些产业政策的相关调整等等，它们都会直接或间接地影响到社保基金投资战略的绩效。

　　第九，对于“政府控制型”的社保基金来说，当存在一定基金余额或积累到一定程度时，就必然会遇到制定社保基金的投资策略问题。

　　第十，在“政府控制型”社保基金的发展大趋势中，OECD国家与发展中国家改革的着力点是不尽相同的，我们应建立一个符合我国国情的社保基金投资战略。　根据公开报道整理