科学合理开发利用城市地下空间，是事关国家发展大计的“国之大者”。“十三五”以来，我国城市地下空间开发利用飞速发展，截至2022年累计建筑面积29.62亿平方米。城市地下空间功能应用场景从最初的人防工程、轨道交通、地下市政设施，拓展到大型地下交通枢纽、地下综合管廊、地下商业综合体，涌现众多超大型地下空间综合体。在发展规模和速度上，我国已成为地下空间开发利用大国。但快速发展的同时，一些问题也开始显现。
一、当前我国城市地下空间开发面临的主要问题
（一）调查研究相对不足，事故灾害苗头渐显
地下空间施工建设会诱发地质环境负效应，引发地面沉降、塌陷、坍塌等灾害事故，给城市可持续发展带来严重影响。目前，我国多数城市地质调查研究不足，地质资源、地质环境、地质灾害及地质结构掌握不清，可供合理开发的地下空间资源情况不明，严重制约着地下空间的安全高效开发利用。
（二）总体规划相对滞后
我国城市地下空间总体规划滞后于地下空间开发建设，规划的滞后性不仅会对城市发展产生影响，错失分层利用的最佳时机，还易造成无序开发与冒进式开发两种乱象并存，主要表现在：竖向分层利用缺乏规划统筹；无序化、单点化、碎片化开发建设；功能单一，综合利用程度低，地上、地下规划脱节。
（三）多头管理与管理缺失问题并存
我国城市地下空间开发利用涉及部门众多，管理体制复杂，无法形成监管合力。地下管网管理混乱，安全责任主体不明，“马路拉链”“地下管线打架”、顶管施工破坏其他管道，以及与管网运维相关的泄漏、爆炸、道路塌陷等事故发生，给城市地下空间安全及运维管理带来挑战。
（四）相关法律法规不健全，影响地下空间开发利用
现有相关基础性法律未明确地下空间使用权相关内容，制约了社会资本投入。相关法规法律位阶较低，未及时修订，难以满足现今城市地下空间管理需要。部分地方规章和规范性文件由于缺乏上位法的指导，实际效力及施行范围受限。
二、促进城市地下空间高质量发展的思考建议
（一） 地质调查先行，打造“透明”的地下空间
一是开展专业的地下空间地质调查，运用多种手段获取精确数据，评估地质环境和工程结构稳定性。二是开展全面的地下空间资源调查，利用现代科技手段，摸清资源“底数”，建立三维空间坐标及属性数据库。三是推进地下空间的信息化建设，利用现代信息技术，建立地下空间的信息化管理系统，实现地下空间信息的实时更新、共享和利用。
（二） 总体规划引领，构建立体统筹的规划体系
一是制订国家地下空间开发利用规划，构建全面、系统、逐级传导的规划编制体系。二是明确城市地下空间利用的长远目标和近期目标、发展方向、功能布局、开发强度等，对地下空间进行功能分区与空间布局设计，重视资源高效利用，推进“多规合一”。三是制订科学的城市地下空间开发体系与政策，鼓励和规范地下空间的开发利用。
（三） 建立地下空间综合管理机构
一是明确城市地下空间综合管理部门和机制，明确地下空间开发利用的监管主体和职责。二是建立多部门协同的城市地下空间开发利用综合协调机构，促进相关部门的综合协调、信息共享和研究决策。三是加强地下空间的开发利用监管，防止无序、过度开发。
（四） 制定完善城市地下空间相关法律法规
一是开展全面的立法调研。启动制定国家层面基本法律，明确地下空间基本问题。二是针对不同功能制定专项法律法规，规范各个环节。三是制定和完善城市地下空间开发利用的技术标准和规范。四是制定和完善城市地下空间的安全生产管理制度，加强地下空间的安全生产管理，确保地下空间的安全。■（原文作者易荣系中国冶金地质总局矿产资源研究院党委书记、院长；刘俊卿系瞭望智库研究员）
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